Position de l’actuaire en chef – paragraphe 113(2) du Régime de pensions du Canada

Bureau de l'actuaire en chef
Bureau du surintendant des institutions financières
255 rue Albert
Ottawa, Ontario
K1A 0H2

Addresse courriel: oca-bac@osfi-bsif.gc.ca

1. Contexte

Aux termes du Régime de pensions du Canada (la Loi), une province peut se retirer du Régime de pensions du Canada (le RPC) sous réserve du respect de certaines exigences législatives. Or, l'Alberta envisage de se prévaloir de ce droit de retrait et d'établir un régime provincial de pensions. En vertu du paragraphe 113(1) de la Loi, si cela devait se produire, la totalité des engagements et des dettes nés ou à naître en Alberta serait prise en charge par la province, et le ministre des Finances devrait verser un montant prescrit au gouvernement de l'Alberta. Le paragraphe 113(2) de la Loi indique le calcul que le ministre des Finances doit effectuer pour déterminer le montant qui serait transféré au gouvernement de l'Alberta.

En septembre 2023, le gouvernement de l'Alberta a publié un rapport qui contient une analyse actuarielle d'un éventuel régime de pensions de l'Alberta réalisée par LifeWorks (société actuellement connue sous le nom de Telus Santé). Dans la foulée de cette publication, la position à adopter à l'égard du paragraphe 113(2) de la Loi a fait l'objet de nombreux débats publics.

Le président du comité du RPC représentant les ministres des Finances fédéral, provinciaux et territoriaux a demandé à l’actuaire en chef du Bureau du surintendant des institutions financières d’élaborer sa propre position concernant le paragraphe 113(2) de la Loi, en concertation, si besoin est, avec des experts compétents.

En réponse à cette demande, l'actuaire en chef a formulé sa position qui repose sur une lecture attentive de la Loi. Par ailleurs, les avis de différents experts réunis au sein d'un comité consultatif indépendant (CCI) composé d'actuaires et l'examen d'autres informations accessibles au public ont également nourri sa réflexion à cet égard.

Le présent document a pour but de présenter la position de l'actuaire en chef sur le paragraphe 113(2) de la Loi.

2. Position de l'actuaire en chef sur le paragraphe 113(2) du Régime de pensions du Canada

Cette section présente la position de l'actuaire en chef sur le paragraphe 113(2) de la Loi, lequel traite du montant à payer au gouvernement d'une province qui institue son propre régime de pensions. Pour arrêter sa position, l'actuaire en chef s'en est principalement remis à une lecture attentive de la Loi (dont le paragraphe 113(2) figure à l'annexe A). Par conséquent, la position présentée ici rend compte de l'opinion et du meilleur jugement de l'actuaire en chef quant à la signification du libellé et des indications textuelles de la Loi. Elle a également tenu compte des éléments suivants pour formuler sa position :

• Les conclusions du CCI (résumées à l'annexe B)
• Les prises de position publiques à l'égard du paragraphe 113(2) de la Loi, plus précisément les positions découlant de « la lecture littérale » et de « l'approche alternative et raisonnable » énoncées dans le rapport de LifeWorks, ainsi que les positions présentées dans les publications de Trevor Tombe, docteur en économie à l'Université de Calgary (résumées à l'annexe C)
• D'autres informations accessibles au public, comme les avis de professionnels de divers domaines, les publications et débats parlementaires passés et la version initiale de la Loi

Il convient de préciser que la position de l’actuaire en chef vise à répondre à la demande reçue du président du comité du RPC représentant les ministres des Finances fédéral, provinciaux et territoriaux, et à aider le ministre des Finances à déterminer le montant à payer au gouvernement d’une province qui institue un régime provincial de pensions. Sachant que c’est au ministre des Finances que la Loi confère la responsabilité de calculer et de verser ce montant, la position définitive à l’égard du paragraphe 113(2) de la Loi est celle du ministre.

2.1 Position de l'actuaire en chef

Le tableau ci-dessous présente les conclusions de l'actuaire en chef, lesquelles reposent sur le libellé et les indications textuelles du paragraphe 113(2) de la Loi. La section qui suit renferme des précisions concernant la justification de cette position ainsi que des observations sur les composantes du montant à transférer. Le libellé exact du paragraphe 113(2) de la Loi se trouve à l'annexe A.

Bien qu'elle ait été mûrie de façon indépendante, la position de l'actuaire en chef concorde avec les conclusions du CCI et la méthode présentée dans la publication de M. Tombe.

2.2 Justification et observations

2.2.1 Observations générales sur le paragraphe 113(2)

Le paragraphe 113(2) traite du montant à payer au gouvernement d'une province qui institue son propre régime de pensions. Il précise que c'est au ministre des Finances de calculer ce montant, qui est déterminé selon une formule établie comportant quatre composantes différentes. Chaque composante est décrite dans un alinéa distinct, et le montant total à transférer s'obtient comme suit :

$\mathrm{montant\; total\; à\; transférer}=a)+b)-c)-d)$

Chaque composante est calculée sur la période de référence, définie comme étant la période comprise entre l'instauration du RPC et la date à laquelle le régime provincial entre en vigueur. Par ce calcul, une province qui institue son propre régime de pensions se voit attribuer une fraction des montants historiques suivants, enregistrés sur la période de référence : cotisations, produits nets des placements et intérêts crédités (revenu net de placement), prestations et frais d'application de la Loi.

Si les alinéas a), c) et d) décrivent les méthodes de calcul des montants historiques de cotisations, de prestations et de frais d'application de la Loi à inclure dans le montant à transférer, l'alinéa b), quant à lui, ne précise pas la méthode de calcul du revenu net de placement historique à inclure. Par conséquent, l'actuaire en chef s'est fiée aux indications textuelles de l'alinéa b) pour arrêter sa position sur la méthode à employer pour attribuer le revenu net de placement.

Des explications et observations supplémentaires sur chaque alinéa sont présentées ci-dessous. Il convient de préciser que si la position de l'actuaire en chef est décrite en termes généraux, il faudra procéder à une analyse détaillée pour calculer chaque composante du montant à transférer, et certaines hypothèses pourraient devoir être faites pour pallier les limites des données.

2.2.2 Alinéa 113(2)(a)

Cet alinéa indique les cotisations à inclure dans le calcul du montant à transférer à une province qui se prévaut de son droit de retrait. Le texte est clair et sans équivoque. Il mentionne la somme de toutes les cotisations portées au crédit du compte du régime de pensions du Canada (le compte du RPC) et du compte supplémentaire du régime de pensions du Canada (le compte supplémentaire du RPC) à l'égard de l'emploi ou du travail autonome dans la province au cours de la période de référence.

Par conséquent, pour l'application de cet alinéa, toutes les cotisations versées depuis l'instauration du RPC qui sont imputables à de l'emploi dans la province, quelles qu'elles soient, doivent être incluses dans le calcul. Ce calcul peut être effectué au moyen de données historiques.

La position de l'actuaire en chef sur cet alinéa concorde avec les conclusions du CCI.

2.2.3 Alinéa 113(2)(b)

Cet alinéa indique le revenu net de placement à inclure dans le calcul du montant à transférer à une province qui se prévaut de son droit de retrait. Bien que cet alinéa n'explicite pas clairement la méthode de calcul à utiliser, il faut respecter les indications textuelles au moment d'effectuer un calcul en application de cet alinéa. Les principales indications textuelles de l'alinéa sont indiquées ci-dessous. La position de l'actuaire en chef sur cet alinéa, qui est fondée sur ces indications textuelles et comporte une méthode de calcul, est présentée ci-après.

Montant fixe à répartir

Du fait de l'emploi des mots « la partie », il ne fait aucun doute que le montant qui suit doit faire l'objet d'une répartition. En outre, au vu de la suite de l'alinéa, il est clair que le montant à répartir est un montant fixe constitué de l'ensemble du produit net des placements et des intérêts réalisés par l'Office d'investissement du régime de pensions du Canada (OIRPC), le compte du RPC et le compte supplémentaire du RPC pendant la période de référence. Ce montant fixe peut également être désigné sous le nom de revenu net de placement du RPC.

Par ailleurs, les mentions explicites « du produit net des placements » et « des intérêts courus ou portés au crédit du compte du régime de pensions du Canada » indiquent que le montant fixe est connu et peut être déterminé pour le RPC dans son ensemble au moyen de données historiques. Rien n'indique qu'il faille calculer à nouveau le revenu net de placement au moyen des flux de trésorerie annuels et des taux de rendement historiques.

Il s'ensuit que le montant fixe à répartir, autrement dit le revenu net de placement, doit être déterminé globalement en calculant la différence entre la valeur totale des actifs du RPC à la fin de la période de référence et le montant total des cotisations nettes au RPC (total des cotisations au RPC, moins total des dépenses du RPC) au cours de la période de référence.

Signification de « la partie »

L'emploi des mots « la partie » indique que le revenu net de placement peut être divisé en parties et que la somme de celles-ci doit être égale au montant total du revenu net de placement. Par ailleurs, le mot « partie » indique, en clair, un montant positif. Enfin, vu que toutes les provinces peuvent se prévaloir du droit de retrait du RPC, la division en parties doit être possible, quel que soit le type de scénario auquel le RPC est confronté, qu'il s'agisse du retrait d'une ou de plusieurs provinces ou du retrait simultané de toutes les provinces.

Il s'ensuit qu'une répartition théorique entre toutes les provinces ferait que :

• chaque province se verrait attribuer une partie du revenu net de placement, et la somme de toutes les parties serait égale à la totalité du revenu net de placement;
• chaque province se verrait attribuer une partie positive, ce qui signifie en d'autres termes qu'aucune province ne se verrait attribuer une partie négative en vertu de l'alinéa 113(2)b).

Par conséquent, l'emploi d'une méthode de calcul qui aboutit à des parties négatives ou, dans un scénario de répartition hypothétique entre toutes les provinces, à une somme supérieure au total du revenu net de placement, va à l'encontre des indications textuelles de la Loi.

Signification de « qui provient des cotisations mentionnées à l'alinéa a) »

L'alinéa se termine par une description de ce dont il faut tenir compte pour déterminer la partie du revenu net de placement à attribuer à la province qui quitte le RPC. Le texte précise que cette partie « provient des cotisations mentionnées à l'alinéa a) ».

L'expression « qui provient des cotisations » ne relève pas du domaine technique et n'impose pas de méthode de calcul. Toutefois, le texte indique clairement que, outre les cotisations mentionnées à l'alinéa a), aucun autre facteur ne doit être pris en compte au moment d'établir une partie. Il s'ensuit qu'il ne faut pas tenir compte des prestations mentionnées à l'alinéa c) ni des frais d'application de la Loi mentionnés à l'alinéa d) dans la répartition du revenu net de placement.

De surcroît, la mention explicite de l'alinéa a) emploie l'expression « somme de toutes » pour préciser quelles sont les cotisations à inclure.

Méthode de calcul conforme aux indications textuelles

Au vu des indications textuelles de l'alinéa b) susmentionnées, la Loi appuie la répartition du total du revenu net de placement du RPC en fonction de la proportion du total des cotisations versées dans la province déterminé en a) par rapport au total des cotisations au RPC au cours de la période de référence.

Cette méthode de calcul respecte les indications textuelles pour les raisons suivantes :

• Sachant que toutes les cotisations sont des montants positifs, les parties du revenu net de placement qui en résultent ne peuvent jamais être négatives et, par conséquent, la « partie » « qui provient » des cotisations sera toujours un montant positif.
• Si toutes les provinces devaient quitter le RPC simultanément, la somme des parties serait égale au total du revenu net de placement.
• Outre les cotisations, aucun autre facteur n'est utilisé pour répartir le revenu net de placement total.
• La somme de toutes les cotisations constitue la base pour déterminer la proportion des cotisations, laquelle est ensuite utilisée pour répartir le revenu net de placement.

Par ailleurs, cette méthode de calcul est conforme à la façon dont les prêts ont été attribués aux provinces, et les intérêts crédités au compte du RPC, lorsque la Loi a été initialement promulguée.

La position de l'actuaire en chef sur cet alinéa concorde avec les conclusions du CCI.

En outre, selon l'opinion de l'actuaire en chef, aucune des positions présentées dans le rapport de LifeWorks ne respecte les indications textuelles de la Loi. La lecture littérale présentée dans le rapport de LifeWorks aboutirait à une répartition hypothétique selon laquelle la somme des parties serait supérieure au total du revenu net de placement. Pour ce qui est de l'approche alternative et raisonnable, elle pourrait aboutir à des parties négatives pour certaines provinces, et prend en compte des facteurs autres que les cotisations (prestations payées et frais d'application de la Loi) pour répartir le revenu net de placement.

2.2.4 Alinéa 113(2)(c)

Cet alinéa indique les prestations à inclure dans le calcul du montant à transférer à une province qui se prévaut de son droit de retrait. Le texte est clair et sans équivoque. Il mentionne les prestations payées en vertu de la Loi qui n'auraient pas été payables si la province avait eu son propre régime de pensions au moment de l'instauration du RPC et n'avait jamais participé au RPC.

Ce calcul peut être effectué au moyen de données historiques. Vu que c'est la province d'emploi (autrement dit la province où les cotisations ont été versées) qui sert à déterminer les prestations, il faut procéder à une analyse rigoureuse pour bien prendre en compte les cas de personnes ayant versé des cotisations dans un territoire ou une province autre que celui ou celle où elles résident.

La position de l'actuaire en chef sur cet alinéa concorde avec les conclusions du CCI.

2.2.5 Alinéa 113(2)(d)

Cet alinéa indique la partie des frais d'application de la Loi à inclure dans le calcul du montant à transférer à une province qui se prévaut de son droit de retrait. Le texte est clair et sans équivoque, et il décrit la méthode à utiliser pour déterminer cette partie. Il précise que la partie correspond à la proportion du total des cotisations dans la province par rapport au total des cotisations au RPC au cours de la période de référence. Ce calcul peut être effectué au moyen de données historiques.

La position de l'actuaire en chef sur cet alinéa concorde avec les conclusions du CCI.

2.3 Observations supplémentaires à propos des principes actuariels

La position de l'actuaire en chef présentée dans ce document repose sur une lecture attentive du paragraphe 113(2), tel qu'il est rédigé dans la Loi. Cette position ne reflète pas l'opinion de l'actuaire en chef quant à ce qui serait considéré comme cadrant avec de bonnes pratiques actuarielles pour calculer le montant à transférer au gouvernement d'une province qui se prévaut de son droit de retrait du RPC.

Lorsqu'une ou de nombreuses entités participantes quittent un régime de retraite à prestations déterminées (RRPD), la répartition des actifs repose généralement sur différents principes. Au Canada, des lois, règlements et politiques sur les régimes de retraite régissent la répartition des actifs d'un RRPD conformément à ces principes. Sachant que le RPC est un programme d'assurance sociale dont les dispositions du régime et le mécanisme de capitalisation sont très différents de ceux d'un RRPD canadien, il n'est pas toujours justifié d'appliquer au RPC exactement les mêmes politiques et règles que celles qui s'appliquent à un RRPD canadien. Cependant, compte tenu du caractère à prestations déterminées du RPC, il est tout de même possible d'utiliser comme référence les principes et les objectifs régissant le transfert d'actifs qui s'appliquent à un RRPD canadien pour évaluer si le paragraphe 113(2) de la Loi serait considéré comme cadrant avec de bonnes pratiques actuarielles. Les principes et les objectifs en question sont les suivants :

• Maintenir les principes de mutualisation des risques jusqu'à la date où les actifs sont répartis
• Maintenir la sécurité des prestations accumulées, que ce soit pour la part du régime qui paie le transfert ou pour celle qui reçoit le transfert
• Veiller à ce que la répartition des actifs n'ait pas d'effet défavorable important sur la capitalisation de la part restante du régime

Le paragraphe 113(2) de la Loi ne tient pas entièrement compte des principes susmentionnés et, de l'avis de l'actuaire en chef, ne serait pas considéré comme cadrant avec de bonnes pratiques actuarielles.

L'opinion de l'actuaire en chef sur ce sujet concorde avec les conclusions du CCI.

Annexe A – Texte de la loi

113(2) Pour l'application du paragraphe (1), le montant à calculer dans le cas de toute province est calculé par le ministre des Finances; il est le montant obtenu en soustrayant du total des montants visés aux alinéas a) et b), les montants visés aux alinéas c) et d) :

• a) la somme de toutes les cotisations portées au crédit du compte du régime de pensions du Canada et du compte supplémentaire du régime de pensions du Canada, jusqu'au jour où le règlement mentionné au paragraphe (1) est entré en vigueur, à l'égard de l'emploi dans cette province ou à l'égard de gains provenant du travail que des personnes qui y résident ont exécuté pour leur propre compte;
• b) la partie — constituée à la fois du produit net des placements de l'Office et des intérêts courus ou portés au crédit du compte du régime de pensions du Canada et du compte supplémentaire du régime de pensions du Canada jusqu'à la date d'entrée en vigueur du règlement visé au paragraphe (1) — qui provient des cotisations mentionnées à l'alinéa a);
• c) la partie de l'ensemble des montants payés au titre de prestations que prévoit la présente loi ou à valoir sur de telles prestations qui n'aurait pas été payable selon la présente loi si cette province avait été une province mentionnée à l'alinéa a) de la définition de province instituant un régime général de pensions au paragraphe 3(1);
• d) la partie des frais d'application de la présente loi, jusqu'au jour où le règlement mentionné au paragraphe (1) est entré en vigueur, qui est égale à la proportion de ces frais que la somme des cotisations mentionnées à l'alinéa a) représente par rapport à la somme des cotisations créditées au compte du régime de pensions du Canada et au compte supplémentaire du régime de pensions du Canada jusqu'à ce jour.

Annexe B – Sommaire des avis du comité consultatif indépendant

Pour développer sa position, l'actuaire en chef a recueilli les avis d'experts compétents moyennant la mise sur pied d'un comité consultatif indépendant (CCI) et l'examen de sources accessibles au public. Le CCI était composé de cinq actuaires possédant une vaste expérience de la sécurité sociale ou des régimes de pensions. La diversité des parcours des membres du CCI leur a permis de discuter de différents points de vue.

Le CCI devait fournir à l'actuaire en chef un rapport commun avec leurs points de vue et leurs positions sur le paragraphe 113(2) de la Loi. Une synthèse des points de vue du CCI est présentée dans cette annexe.

La méthode à employer pour calculer les cotisations, les prestations et les frais (alinéas a), c) et d)) a fait l'objet d'un large consensus parmi les membres du CCI. Selon eux, l'enjeu réside dans la façon de répartir les revenus de placement (alinéa b) revenant à une province qui souhaite se retirer du RPC et, plus précisément, dans l'interprétation de « qui provient des cotisations mentionnées à l'alinéa a) »

Le CCI interprète l'alinéa b) du paragraphe 113(2) comme suit :

• À l'origine, son objectif était de répartir le produit net des placements (PNP) accumulé dans la réserve. Cela suppose que le montant total attribué à chaque province participante doit être égal au PNP total porté au crédit de la réserve, ni plus ni moins.
• Il découle de cette interprétation que dans l'éventualité où toutes les provinces se retiraient du RPC, la somme des montants calculés en vertu des alinéas a) et b) serait un nombre positif pour chaque province participante. Cependant, il est concevable que, pour certaines provinces, le montant net après déduction des montants calculés en vertu des alinéas c) et d) puisse être négatif.
• En ce qui concerne la répartition du PNP par province, les membres du CCI pensent que l'expression « qui provient des cotisations mentionnées à l'alinéa a) » devrait être interprétée comme suit : la répartition doit être fondée sur le montant des cotisations enregistrées, c'est-à-dire les cotisations versées, sans égard aux prestations payées.
• À la lumière de ces observations, quatre des membres du CCI affichent une préférence pour l'approche préconisée par M. Tombe par rapport à celle préconisée par LifeWorks^{Note de bas de page 1}. Un des membres du CCI a indiqué que son expertise actuarielle et les informations disponibles ne lui permettaient pas de se prononcer sur la méthode de répartition du PNP à privilégier.

Bien qu'elle ait été mûrie de façon indépendante, la position de l'actuaire en chef concorde avec les conclusions du CCI.

Annexe C – Sommaire d'autres prises de position publiques

Cette annexe présente des sommaires simplifiés et de haut niveau de trois prises de position qui ont fait l'objet de débats publics. Les lecteurs sont invités à se référer aux documents sources appropriés pour bien comprendre les nuances de chaque position.

C.1 Lecture littérale selon le rapport de LifeWorks

Selon le rapport de LifeWorks, Alberta Pension Plan – Analysis of Costs, Benefits Risks and Considerations (Régime de pensions de l'Alberta - Analyse des coûts, des avantages, des risques et des considérations, en anglais seulement), une lecture littérale de la Loi laisse entendre que les produits des placements ne doivent s'appliquer qu'aux cotisations au RPC, et non aux prestations payées et aux frais d'application de la Loi. Une analyse détaillée se trouve à l'annexe B du rapport de LifeWorks.

Sur la base de la lecture littérale du rapport de LifeWorks, la formule de calcul du montant à transférer serait la suivante :

$\mathrm{montant\; à\; transférer}=A+B-C-D$

où

• A correspond aux cotisations au RPC versées en Alberta depuis 1966;
• B correspond aux produits des placements annuels composés tirés des cotisations mentionnées en A, selon les rendements historiques et les taux de rendement net des placements de l'OIRPC, selon le cas;
• C correspond aux prestations que le RPC n'aurait pas payées si un régime de pensions de l'Alberta avait été institué en 1966;
• D correspond à la part du total des frais d'application de la Loi, selon la proportion des cotisations versées en Alberta depuis 1966 par rapport au total des cotisations au RPC depuis 1966.

C.2 Approche alternative et raisonnable selon le rapport de LifeWorks

Les principales conclusions du rapport de LifeWorks sont fondées sur une approche qualifiée d'alternative et raisonnable dans le rapport. Selon cette approche, les produits des placements s'appliquent aux flux de trésorerie nets correspondant aux cotisations moins les prestations payées et les frais d'application de la Loi (plutôt qu'aux seules cotisations, comme dans la lecture littérale).

Sur la base de l'approche alternative et raisonnable du rapport de LifeWorks, la formule de calcul du montant à transférer serait la suivante :

$\mathrm{montant\; à\; transférer}=A+B-C-D$

où

• A correspond aux cotisations au RPC versées en Alberta depuis 1966;
• B correspond aux produits des placements annuels composés tirés des flux de trésorerie nets de l'Alberta (cotisations [A] moins prestations payées [C] moins frais d'application de la Loi [D]), selon les rendements historiques et les taux de rendement net des placements de l'OIRPC, selon le cas;
• C correspond aux prestations que le RPC n'aurait pas payées si un régime de pensions de l'Alberta avait été institué en 1966;
• D correspond à la part des frais d'application de la Loi, selon la proportion des cotisations versées en Alberta depuis 1966 par rapport au total des cotisations au RPC depuis 1966.

C.3 Trevor Tombe – Répartition des produits des placements en fonction des parts des cotisations historiques

Trevor Tombe, docteur en économie à l'Université de Calgary, a publié en octobre 2023 un article intitulé The Alberta Pension Advantage? A Quantitative Analysis of a Separate Provincial Plan (PDF) (L'avantage du régime de pensions de l'Alberta? Une analyse quantitative d'un régime provincial distinct, en anglais seulement). À la section 4.2, Dividing the Canada Pension Plan Investment Funds (Partage du fonds de placement du Régime de pensions du Canada), une interprétation de la Loi est présentée selon laquelle la répartition des produits des placements repose sur la part agrégée des cotisations de l'Alberta au RPC.

$\mathrm{montant\; à\; transférer}=A+B-C-D$

où

• A correspond aux cotisations au RPC versées en Alberta depuis 1966;
• B correspond à la part du total du revenu net de placement du RPC et des intérêts qui est attribuée à l'Alberta, selon les cotisations historiques agrégées de l'Alberta par rapport aux cotisations historiques totales agrégées depuis 1966^{Note de bas de page 2};
• C correspond aux prestations que le RPC n'aurait pas payées si un régime de pensions de l'Alberta avait été institué en 1966;
• D correspond à la part des frais d'application de la Loi, selon la proportion des cotisations versées en Alberta par rapport au total des cotisations au RPC.