Allocution du surintendant adjoint, Ben Gully, à l’Institut C. D. Howe : Quelles sont les qualités d’un surveillant prudentiel efficace

Bonjour. Je vous remercie de m’avoir invité à vous parler aujourd’hui de surveillance prudentielle. Ce n’est peut-être pas un sujet de prédilection pour tout le monde, mais la surveillance de la sûreté et de la solidité des institutions réglementées est essentielle pour promouvoir la confiance du public envers le système financier, que ce soit dans le contexte des événements récents ou des leçons plus générales (et trop souvent oubliées) de la crise financière mondiale. Et même si on peut avoir des points de vue différents sur ce qui rend un surveillant prudentiel efficace, la difficulté de définir le succès découle de la nature inhérente de nos activités, qui sont fondées sur le jugement. Les « faillites » y sont rares, ce qui rend peu pratique le contrôle ex post statistique.

À première vue, la surveillance prudentielle peut sembler assez simple, mais c’est une discipline complexe et nuancée qui repose davantage sur la stratégie et les compétences que sur la science.

Pour l’expliquer, permettez-moi de faire une comparaison avec le monde du sport. Imaginez la surveillance prudentielle comme un important match de soccer, où chaque décision compte.

Dans cette analogie, le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) joue le rôle de l’arbitre. Comme un arbitre, nous surveillons de près le jeu, nous sifflons au besoin et nous avons notre propre version des cartons jaunes et rouges lorsque les institutions réglementées ne suivent pas les règles.

Imaginez maintenant que les spectateurs dans le stade sont des déposants, des créanciers et des titulaires de police qui devraient profiter du match, tout en étant confiants à propos de ce qui se passe.

Enfin, considérons les institutions financières fédérales et les régimes de retraite privés fédéraux comme étant les joueurs que nous surveillons.

Mais tout comme dans le cas d’un arbitre, le travail du BSIF à titre de surveillant prudentiel ne se limite pas aux règles; il faut de la finesse.

L’expérience nous a montré que même si les données, les analyses et les règlements ont leur place, des qualités comme la volonté de prendre des risques calculés, d’agir rapidement et de rester ouvert à la rétroaction sont tout aussi importantes, voire plus.

C’est pourquoi le BSIF mise sur ces qualités intangibles dans le cadre du renouvellement de l’activité de surveillance. Nous nous adaptons à un environnement de risque en rapide évolution, complexe et parfois imprévisible.

Au cas où l’analogie du soccer ne vous ait pas suffisamment éclairés, je vais citer Mark Twain pour illustrer la difficile tâche de mettre en œuvre des mesures de surveillance d’après un jugement avisé. Même s’il ne parlait probablement pas de surveillance prudentielle ni d’arbitrage d’un match de la Coupe du monde, il a dit ceci :

« Le bon jugement est le résultat de l’expérience - et l’expérience le résultat d’un mauvais jugement. »

Tout comme le rôle d’arbitre au soccer consiste à assurer l’intégrité du jeu, le BSIF a pour mission de protéger les intérêts des déposants, des titulaires de police et des participants des régimes de retraite privés contre les pertes financières. La loi nous donne le pouvoir de tirer la sonnette d’alarme et nous fournit un modèle de responsabilisation fondé sur l’indépendance opérationnelle.

Sur le terrain de soccer, l’arbitre doit s’assurer du respect des règles et favoriser une compétition efficace entre les équipes sans perturber le déroulement du jeu. On pourrait en dire autant de la surveillance prudentielle.

L’objectif prudentiel du BSIF est la sûreté et la solidité financières. Les institutions financières et les régimes de retraite privés doivent respecter les règles. Notre rôle, c’est d’observer, d’être prêt à siffler et d’intervenir quand le jeu est à risque.

Même si nous faisons la promotion de bonnes pratiques de gestion des risques et de gouvernance d’entreprise, nous sommes également conscients de la nécessité pour les institutions financières de demeurer concurrentielles et de prendre des risques raisonnables.

En fin de compte, c’est à la haute direction, au conseil d’administration et aux administrateurs des régimes de retraite privés de prendre les décisions relatives au risque pour assurer la qualité de leur « jeu ».

Cela signifie que les institutions financières peuvent faire faillite et qu’elles devront peut-être quitter le terrain, pour ainsi dire.

Les travaux de surveillance du BSIF visent à atténuer autant que possible les risques qui peuvent mener à cette situation et ainsi prévenir une faillite qui pourrait miner la confiance du public envers le système financier canadien.

Parce qu’il faut équilibrer des intérêts divergents, notre travail comportera toujours une part de jugement.

Bien que les faillites des institutions réglementées soient rares, elles ont souvent des répercussions importantes. Alors, même si nous misons largement sur les données, ce n’est pas toujours suffisant pour prévoir les problèmes latents.

Il est également difficile de démontrer qu’un problème a été évité en raison des mesures que nous avons prises – tout comme il est difficile de prédire le résultat d’un match de soccer uniquement à partir de statistiques.

Il faut parfois un œil attentif, tout simplement.

L’approche du BSIF en matière de surveillance repose sur des méthodes et des compétences en matière de risque qui reflètent les bonnes pratiques de la collectivité de la réglementation. En effet, l’approche de surveillance du BSIF est conforme aux normes internationales, comme les Principes fondamentaux pour un contrôle bancaire efficace du Comité de Bâle et les Principes fondamentaux en matière d’assurance établis par l’Association internationale des contrôleurs d’assurance, entre autres.

Toutefois, même si ces méthodes aident à jeter les bases d’une surveillance efficace, leur succès dépend du jugement du surveillant à propos du risque et des mesures à prendre à ce sujet.

Tout au long de ma carrière, j’ai eu le privilège d’observer différents surveillants et d’apprendre d’eux sur la façon dont ils exercent leur jugement. À mon avis, un surveillant efficace s’efforce d’obtenir des résultats prudents grâce à la persuasion et, au besoin, à des moyens plus directs de gérer les risques. Le principal ingrédient du succès, c’est la volonté d’une personne d’agir, même lorsque les enjeux peuvent être élevés.

J’ai comparé tout à l’heure le rôle du BSIF à celui d’un arbitre de soccer. Si vous avez déjà regardé un match de soccer ou de n’importe quel sport où il y a un arbitre, vous avez peut-être remarqué que les officiels respectés ont des qualités intangibles. Ces qualités peuvent aussi s’appliquer aux surveillants efficaces; j’aimerais donc souligner quatre qualités qui me semblent plus évidentes.

Premièrement, les arbitres ne peuvent carrément pas regarder tout le terrain en même temps; ils doivent anticiper le déroulement du match. Tout comme les arbitres, les surveillants doivent donc se concentrer sur ce qui compte le plus, avec curiosité, tout en gardant un œil sur les activités les plus cruciales.

Les surveillants efficaces doivent être à l’aise d’accepter le risque. Ils prennent constamment des décisions fondées sur le risque. Ce processus est guidé par la propension à prendre des risques. Parfois, ils ont besoin d’aller vite, de changer de cap et de s’adapter – tout comme un arbitre dans un match rapide.

Deuxièmement, les surveillants efficaces doivent prendre des décisions sous pression. Bien qu’ils aient habituellement plus de temps à leur disposition que les arbitres, ils ont quand même besoin d’une « volonté d’agir » et d’un sentiment d’urgence. L’efficacité d’un surveillant dépend de la traduction des opinions en mesures significatives, prises en temps opportun, qui traitent les principaux enjeux liés au risque et les règlent le plus rapidement possible.

Troisièmement, les surveillants doivent avoir du cran. Ils doivent se montrer stoïques face aux critiques ou aux contestations des institutions qu’ils supervisent, tout comme les arbitres doivent tenir tête aux joueurs, aux propriétaires d’équipes ou aux spectateurs.

Les surveillants efficaces doivent garder un bon esprit critique dans tout ce qu’ils font. Mais ils doivent aussi s’assurer que ce détachement ne les empêche pas de tirer des leçons de l’expérience.

Quatrièmement, une intégrité à toute épreuve est primordiale. Les surveillants efficaces fondent leurs décisions sur des éléments probants solides et sur le soutien organisationnel de la haute direction du Secteur de la réglementation, tout en demeurant alertes face aux préjugés potentiels qui existent dans toutes les entreprises faisant appel au jugement.

Ils doivent aussi cultiver la confiance en dialoguant ouvertement avec les intervenants. Ils clarifient les attentes réglementaires et les processus de surveillance, et encouragent la diversité des points de vue pour découvrir les risques cachés.

Regardons maintenant du côté du BSIF.

À mesure que la situation évolue, les défis en font autant. L’évolution rapide de l’environnement de risque est de plus en plus exigeante pour les surveillants. Il suffit de consulter les plus récents Regards annuels et semestriels sur le risque du BSIF pour le constater. Les institutions financières et les régimes de retraite privés font face à des risques de plus en plus complexes et interreliés.

Au BSIF, nous examinons les tendances macroéconomiques de portée plus générale pour surveiller les institutions réglementées sous notre supervision. Lorsque cela est pertinent, nous adoptons également une approche proportionnelle pour les institutions financières ou les régimes de retraite privés de plus petite taille et nous reconnaissons qu’il faut compter sur la coopération internationale pour appliquer des règles du jeu équitables.

Ces dernières années, nous avons étendu nos champs d’intérêt. Les risques communément qualifiés de « traditionnels » – comme le risque de crédit, de marché et de liquidité – ont fait place aux risques non financiers, comme les risques découlant des opérations, des changements climatiques, de la technologie et de la cybersécurité, des tiers et de la culture institutionnelle.

Nous croyons que ces nouveaux risques pourraient se traduire par de graves préoccupations prudentielles s’ils ne sont pas bien gérés.

De même, les risques géopolitiques gagnent en importance et pourraient exposer les vulnérabilités ici au Canada ou faciliter leur exploitation.

Donc, lorsque nous considérons cet environnement de risque, il devient évident que les menaces à l’intégrité et à la sécurité des institutions financières, y compris l’ingérence étrangère, doivent être atténuées si nous voulons préserver la sûreté et la solidité du système financier.

C’est pourquoi, en juin dernier, le gouvernement du Canada a modifié le mandat du BSIF, afin de nous fournir les outils nécessaires pour que les institutions financières fédérales se protègent contre les menaces à leur intégrité et à leur sécurité. Conformément à son mandat élargi, le BSIF élabore maintenant de nouvelles façons d’évaluer la pertinence des mesures prises par les institutions financières à cet égard.

Nous savons que nous devons changer notre façon de travailler pour garder une longueur d’avance. C’est pourquoi nous avons entrepris un vaste programme de renouvellement de la surveillance.

Notre objectif est de devenir plus réactifs. Notre nouvel Institut de surveillance dirige les efforts pour renforcer notre capacité de surveillance et permettre aux surveillants de prendre des décisions rapidement avec des renseignements imparfaits.

En plus d’insister sur l’importance continue des compétences techniques liées aux risques dans le secteur financier, nous exploitons la puissance des données et de l’analytique pour obtenir de nouveaux renseignements et accélérer la prise de décisions grâce aux données que nous avons déjà.

Grâce à la création du nouvel Institut de surveillance du BSIF, nous établissons un modèle d’apprentissage en surveillance, qui comprend des partenariats transfrontaliers avec d’autres organismes de réglementation, pour former la prochaine génération de surveillants et contribuer à la professionnalisation des talents en surveillance. L’expérience récente nous porte à croire que nous devons travailler encore plus fort pour nous doter des bonnes compétences compte tenu de l’environnement de risque. Nous ne pouvons pas laisser la gestion des talents se faire de façon aussi informelle que cela a pu être le cas dans le passé.

Les mécanismes de contrôle et d’assurance de la qualité nous aideront aussi à maintenir de façon constante notre avantage, à faire en sorte que les surveillants disposent du soutien dont ils ont besoin de la part de l’ensemble du BSIF et à continuer de nous concentrer sur les questions essentielles.

Une révision complète de notre Cadre de surveillance est au cœur de nos efforts de renouvellement de la surveillance. C’est la plus importante refonte de notre guide de surveillance en 25 ans, et la version remaniée entrera en vigueur en avril 2024. Vous vous demandez peut-être « pourquoi maintenant »? Les événements récents et l’évolution rapide de l’environnement de risque soulignent la nécessité d’investir sans relâche dans nos capacités de surveillance, et montrent clairement qu’il n’y a pas de temps à perdre. En fait, les changements que nous avons faits commencent déjà à porter leurs fruits.

Le nouveau Cadre de surveillance s’appliquera aux institutions financières et aux régimes de retraite, et il tiendra compte de la nature particulière des différents secteurs que nous réglementons.

Notre nouveau cadre est plus explicitement axé sur les résultats. Il est conçu pour nous aider à réagir rapidement et à obtenir de solides résultats en matière de surveillance lorsque des problèmes surviennent. Nos évaluations de surveillance correspondent aux risques observés. Autrement dit, aux choses que nous voulons voir changer au sein de l’institution financière.

Même si les modifications apportées donnent lieu à un renouvellement complet de notre approche, le jugement des surveillants reste essentiel à notre processus et nous demeurons un organisme de réglementation qui se fonde sur des principes et qui est tourné vers l’avenir.

Pour élaborer le nouveau Cadre, nous avons collaboré avec des organismes de réglementation étrangers et avec des organismes du gouvernement du Canada qui travaillent ensemble pour favoriser la solidité et la stabilité du système financier canadien.

Nous ne nous attendons pas à ce que le nouveau Cadre de surveillance réserve de grandes surprises pendant la transition. Toutefois, les institutions réglementées pourraient voir plus de changements de cotes qu’auparavant, car le nouveau cadre fait une plus grande distinction entre les cotes que l’ancien. Notre objectif est de nous concentrer sur les risques les plus critiques d’une institution et d’y réagir rapidement. Nous communiquerons également plus de cotes en privé aux institutions réglementées pour faire preuve de plus de transparence dans nos évaluations et nous signalerons, s’il y a lieu, les préoccupations en matière de surveillance. Ces cotes demeureront des renseignements réglementaires privés et ne seront donc pas rendues publiques.

Par conséquent, avec le lancement de notre nouveau cadre, les institutions réglementées recevront une cote de risque global reflétant le risque pour la viabilité selon une échelle élargie en huit points (par rapport à l’ancienne échelle précédente en quatre points). Cette différenciation supplémentaire des cotes nous aide à prendre rapidement des mesures correctives.

Nous mettons aussi en place des classes d’impact pour évaluer la taille, la complexité et le risque de contagion en cas de défaillance. Ces classes nous aident à orienter l’étendue de nos travaux de surveillance et sont conformes à notre approche « axée sur le risque ».

Nous ajouterons également quatre autres catégories d’évaluation pour nos plus grandes institutions, ce qui nous aidera à concentrer nos efforts sur les résultats prudentiels et ainsi, à cerner les préoccupations précises en matière de surveillance.

Les quatre nouvelles catégories sont les suivantes :

• Premièrement, le risque d’exploitation, qui évalue la viabilité future du modèle d’affaires, en tenant compte de la propension à prendre des risques, de la stratégie, de la performance et de l’incidence des macrorisques;
• Deuxièmement, la résilience financière, qui mesure la capacité de résister aux tensions financières en tenant compte du risque, des fonds propres et de la liquidité;
• Troisièmement, la résilience opérationnelle, qui désigne la capacité de poursuivre ses activités, y compris les activités essentielles en cas de perturbation;
• Quatrièmement, la gouvernance du risque, qui désigne la capacité de cerner, d’évaluer et de gérer adéquatement le risque.

Vous vous demandez peut-être quelle est la place des risques climatiques. Ils sont couverts par les quatre catégories et nous les considérons comme des risques communément appelés « risques transversaux » qui seront pris en compte tout au long de notre évaluation. Les risques climatiques peuvent avoir une incidence sur le modèle d’affaires d’une institution ainsi que sur sa résilience financière et opérationnelle. Nous voulons que les institutions adoptent des pratiques appropriées de gouvernance et de gestion du risque pour gérer ces risques.

Lorsque nous relèverons des risques climatiques importants, nous les expliquerons dans nos cotes pour les catégories touchées. De cette façon, les considérations liées aux risques climatiques peuvent influer sur la cote de risque global d’une institution.

Dans l’ensemble, nous nous attendons à ce que les changements apportés à notre Cadre de surveillance favorisent un dialogue plus constructif entre le conseil d’administration, la haute direction et les surveillants du BSIF.

Alors que nous nous préparons pour la mise en place du Cadre en 2024 et par la suite, le BSIF demeure déterminé à examiner le nouveau cadre immédiatement après son entrée en vigueur, et à en faire un examen complet au moins tous les cinq ans pour s’assurer de sa pertinence.

Au BSIF, nous savons qu’une surveillance efficace dépend de solides relations avec les entités que nous réglementons.

C’est pourquoi nous remanions notre approche en matière de surveillance pour nous assurer d’être tous sur la même longueur d’onde.

À cette fin, nous continuerons de faciliter une communication ouverte, franche et directe avec nos intervenants. Lorsque notre nouveau cadre entrera en vigueur, en avril 2024, nous fournirons également plus de renseignements aux institutions réglementées pour les aider à comprendre nos principales préoccupations et la meilleure façon d’y donner suite rapidement.

Il ne fait aucun doute que l’environnement actuel qui évolue rapidement met de la pression sur nos surveillants qui doivent se montrer efficaces.

Mais le rôle du BSIF ne change pas, même en ces temps mouvementés et parfois imprévisibles.

Tout comme l’arbitre dans un match de soccer, pour faire bonne figure dans ce rôle, il est essentiel de comprendre les principes de base et d’être cohérent. C’est ainsi que nous favorisons une gestion efficace des risques, que nous assurons systématiquement une saine gouvernance et que nous agissons rapidement en cas de problème.

Une surveillance efficace repose sur des personnes qui, comme les meilleurs arbitres de soccer, ont le don unique et précieux de s’assurer que tous respectent les règles tout en laissant le jeu de se dérouler normalement.

Les différents jugements que pose le surveillant durant la « partie » sont la preuve de ce talent unique. Ainsi, il ne faut pas oublier que la surveillance efficace demeure le résultat d’un bon jugement – et l’expérience compte.

Au lendemain de la crise financière mondiale, les acteurs de la réglementation ont investi dans beaucoup plus de règles, de données et de rapports d’analyse comparative pour répondre aux questions concernant la capacité des surveillants à promouvoir continuellement de bons résultats d’un point de vue prudentiel. On pourrait comparer ces innovations à la « rediffusion instantanée » utilisée pour revérifier une décision de l’arbitre.

Mais les règles et les données, même avec plus de technologie, ne peuvent pas encore remplacer l’importance du jugement d’un surveillant quant aux risques prudentiels et de ce qu’il faut faire pour y donner suite. Par conséquent, l’efficacité de la surveillance prudentielle demeure l’un des facteurs les plus importants pour maintenir la confiance du public dans le système financier. À ce titre, elle mérite autant d’attention que celle accordée à tous les autres travaux d’élaboration de politiques importants.

C’est pourquoi l’accent que met le BSIF sur le renouvellement de la surveillance est tellement essentiel à sa stratégie de transformation. C’est également pourquoi nous sommes très axés sur l’amélioration continue et l’apprentissage des leçons du passé.

Je vous remercie.