Version finale du guide d’instructions – Demande de modification visant à réduire les prestations versées au titre d’un régime de retraite à prestations déterminées
Type de publication : Lettre
Date : Le 7 décembre 2022
Destinataires : Administrateurs de régimes de retraite à prestations déterminées agréés ou faisant l’objet d’une demande d’agrément au titre de la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension (LNPP) et leurs consultants
Le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) publie la version finale du guide d’instructions intitulé Demande de modification visant à réduire les prestations versées au titre d’un régime de retraite à prestations déterminées (le « guide d’instructions »). Le guide d’instructions énonce les exigences applicables en matière de production, ainsi que les principes et les considérations dont le BSIF tient compte lorsqu’il examine une demande d’autorisation de modification soumise en vertu de l’alinéa 10.1(2)a) de la LNPP.
En 2019, le BSIF a publié une version révisée du guide d’instructions et du formulaire de demande qui l’accompagne aux fins de consultation. Il a examiné attentivement tous les commentaires reçus, lesquels sont présentés en annexe. Vous y trouverez aussi des renseignements sur la façon dont le BSIF y a donné suite.
Veuillez faire parvenir vos questions et commentaires concernant les exigences ou les attentes du BSIF énoncées dans le guide d’instructions à l’adresse pensions@osfi-bsif.gc.ca.
Cordialement,
Judy Cameron
Directrice principale
Division des affaires réglementaires et des politiques stratégiques
Annexe – Synthèse des commentaires reçus et réponses du BSIF
Généralités
Commentaire 1
Plusieurs groupes et particuliers craignaient que les modifications de la version à l’étude puissent permettre à un régime à prestations déterminées de devenir un régime à prestations cibles.
Cette préoccupation était fondée sur la similarité entre une partie du libellé utilisé dans le guide d’instructions révisé et celui du projet de loi C-27 (le projet de loi d’octobre 2016 modifiant la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension (LNPP) en vue de fournir un cadre pour l’établissement des régimes à prestations cibles au niveau fédéral).
Réponse du BSIF au commentaire 1
Les modifications de la version à l’étude ne visaient aucunement à laisser entendre qu’un régime pourrait introduire des prestations cibles par le biais de changements.
Des changements ont été apportés à trois sections du guide d’instructions afin de répondre à cette préoccupation :
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Introduction : Ajout d’un libellé pour confirmer que même si la LNPP a toujours prévu que le surintendant pouvait autoriser une modification qui réduit une prestation accumulée, les prestations cibles, telles qu’elles sont proposées en vertu du projet de loi C-27, ne sont pas permises aux termes de la LNPP.
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En quoi consiste une modification réductrice : Libellé clarifié concernant une modification qui remplace une prestation de pension indexée selon l’indice des prix à la consommation (IPC) par une prestation indexée à niveau fixe. Nous croyons que c’est notre utilisation du mot « pourrait » dans ce contexte qui a suscité la préoccupation susmentionnée. Voir les notes à la section 2 ci-dessous pour plus de détails.
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Principes généraux et considérations : Ajout d’un principe général pour confirmer que le BSIF n’autoriserait pas une modification ayant pour effet de créer un régime à prestations cibles.
Commentaire 2
Le BSIF ne devrait pas toujours exiger la preuve d’un besoin financier pour exercer son pouvoir d’autoriser une modification réductrice. Il doit tenir compte du contexte plus vaste dans lequel la modification réductrice survient (par exemple, une modification visant une structure de prestations coûteuse ou impossible à reproduire par l’achat d’une rente).
Réponse du BSIF au commentaire 2
Le BSIF estime que les besoins financiers constituent la principale raison d’une modification réductrice. Si un scénario différent devait s’avérer plus avantageux pour les participants ou les bénéficiaires, le BSIF pourrait envisager d’autoriser la modification réductrice. Toutefois, encourager l’achat de rentes ne satisferait probablement pas aux critères d’autorisation du BSIF.
Aucun changement n’a été apporté pour tenir compte de cette proposition.
Suppression du renvoi au mécanisme d’accommodement pour les régimes de pension en difficulté
Commentaire
Il est important d’inclure à nouveau un renvoi au mécanisme d’accommodement pour les régimes de pension en difficulté ou d’expliquer comment le guide d’instructions fonctionnerait parallèlement à ce mécanisme.
Le mécanisme d’accommodement pour les régimes de pension en difficulté constitue une solution de rechange pour l’allègement de la capitalisation pour les promoteurs des régimes, et ce, sans nécessiter la réduction des prestations accumulées.
Réponse du BSIF
Dans les modifications de la version à l’étude, on avait supprimé de l’introduction une phrase qui rappelait aux lecteurs les problèmes potentiels de planification qui pourraient découler de toute modification réductrice dans le cadre d’un mécanisme d’accommodement pour les régimes de pension en difficulté.
Un renvoi plus significatif au mécanisme d’accommodement pour les régimes de pension en difficulté a été ajouté dans la section « Principes généraux et considérations ». Il convient toutefois de noter que même si le mécanisme d’accommodement pour les régimes de pension en difficulté offre une autre approche en matière d’allègement de la capitalisation, ce processus pourrait également donner lieu à une modification réductrice.
Section 2 – En quoi consiste une modification réductrice?
Commentaire 1
Le BSIF devrait supprimer le libellé qui fait référence aux modifications qui pourraient avoir une incidence sur l’indexation des prestations accumulées pour permettre au surintendant de déterminer si une autre forme d’indexation est acceptable.
Comme il peut être possible de reproduire le total de la valeur escomptée de l’indexation en fonction de l’IPC au moyen d’une modification de régime axée sur une formule ou une approche d’indexation différente, le BSIF ne devrait pas automatiquement considérer une telle modification comme étant une modification réductrice. Par exemple, dans les cas où la cessation d’un régime et la conversion en rentes de retraite sont inévitables (p. ex., quand un employeur est insolvable), il peut s’avérer difficile et excessivement coûteux d’obtenir des rentes indexées reflétant les augmentations de l’IPC.
L’application automatique de l’alinéa 10.1(2)a), sans égard à la mesure dans laquelle l’autre forme d’indexation proposée est généreuse, alourdirait indûment le fardeau de l’administrateur en exigeant qu’il se conforme aux exigences d’application du guide d’instructions.
Le BSIF devrait considérer que la substitution de l’indexation à taux fixe d’une valeur équivalente à l’indexation en fonction de l’IPC ne constitue pas une modification réductrice, étant donné que les rentes indexées en fonction de l’IPC présentent peu d’attrait pour les assureurs et découragent les achats de rentes.
Réponse du BSIF au commentaire 1
La position du BSIF, selon laquelle une modification remplaçant l’indexation en fonction de l’IPC par une indexation à taux fixe constitue une modification réductrice, ne date pas d’hier. Le BSIF a inclus cette position dans les modifications de la version à l’étude du guide d’instructions à des fins de transparence accrue. Cette position n’empêche pas l’administrateur de demander au surintendant d’autoriser la modification.
La LNPP protège la valeur des prestations de pension accumulées (c.-à-d. les droits à pension), ainsi que les prestations de pension elles-mêmes (c.-à-d. le montant périodique auquel le participant a droit ou pourrait avoir droit). Le fait qu’un futur taux d’IPC supérieur au taux fixe se traduirait par un paiement périodique moins élevé explique pourquoi le BSIF présume qu’une telle modification constitue une modification réductrice.
Il peut être possible de reproduire le total de la valeur escomptée agrégée des prestations versées; toutefois, la LNPP ne définit pas les prestations de pension en termes de valeur totale, comme le font d’autres lois sur les pensions. Nous ne sommes donc pas d’avis qu’il s’agit là d’un fondement pour accepter qu’une telle modification ne constitue pas une modification réductrice.
La LNPP permet l’achat de rentes lorsqu’un administrateur de régime décide qu’un tel achat convient à son régime. Le BSIF n’encourage ni ne décourage leur utilisation. Bien que les rentes indexées en fonction de l’IPC puissent être coûteuses et ne pas toujours être aisément accessibles, leur disponibilité (ou leur non-disponibilité) ne constitue pas un fondement approprié pour évaluer ce qui constitue une modification réductrice aux fins de la LNPP.
Sans modification législative qui permettrait l’utilisation d’autres formes d’indexation, tel qu’il est proposé, le BSIF continuera de considérer le remplacement de l’indexation en fonction de l’IPC par une solution à taux fixe comme étant une modification réductrice. Comme nous l’avons déjà mentionné, cette position n’empêche pas un administrateur de régime de demander au surintendant d’autoriser une telle modification s’il estime qu’elle est justifiée.
Des modifications ont été apportées à cette section pour répondre à d’autres préoccupations (voir les notes ci-dessous), mais aucun changement n’a été apporté pour tenir compte de cette proposition.
Commentaire 2
Le libellé du paragraphe 10.1(2) parle d’une modification qui « aurait pour effet » de réduire la prestation de pension accumulée à un moment donné, plutôt que d’une modification qui « pourrait » simplement la réduire.
Le paragraphe 10.1(2)a) protège la prestation de pension accumulée avant la date de la modification, ce qui signifie que l’effet de la modification peut être déterminé à la date de la modification. Une modification portant sur une prestation conditionnelle à des facteurs futurs impossibles à connaître ou qui en dépend, comme l’IPC, et qui ne réduit pas le droit à pension d’un participant, ne devrait pas être considérée comme étant une modification réductrice.
Veuillez consulter la décision du Tribunal des services financiers de l’Ontario dans l’affaire McGrath c. Ontario (surintendant des services financiers) 2010 ONFST 5 et une décision du surintendant des pensions du Nouveau-Brunswick concernant le régime de retraite des employés de The Co-op Atlantic.
Réponse du BSIF au commentaire 2
Le BSIF est d’avis que la prestation accumulée est un avantage indexé en fonction de l’IPC et qu’elle peut être déterminée à la date de la modification.
Comme les taux futurs spécifiques de l’IPC ne sont pas connus à la date de la modification, on ne peut pas non plus savoir si l’indexation à taux fixe serait toujours équivalente ou supérieure à l’IPC chaque fois qu’elle sera appliquée. La position du BSIF suppose que dans au moins un an, le taux fixe sera inférieur à l’IPC.
La décision du tribunal de l’Ontario et celle du surintendant du Nouveau-Brunswick sont toutes deux fondées sur des lois provinciales en matière de pension, lesquelles diffèrent de la LNPP en ce qui concerne le libellé au titre des prestations accumulées et les pouvoirs du surintendant d’accepter une méthode différente de calcul de l’indexation.
Aucun changement n’a été apporté pour tenir compte de cette proposition.
Commentaire 3
La description d’une modification réductrice comprend le scénario d’une modification qui réduit ou pourrait réduire une prestation accumulée – cette description ressemble trop à celle du libellé d’un régime à prestations cibles et permet de modifier les prestations de manière à ce qu’elles puissent être réduites à l’avenir, une caractéristique des régimes à prestations cibles.
Réponse du BSIF au commentaire 3
L’ajout des mots « ou pourrait réduire une prestation accumulée » visait à englober les changements qui avaient pour effet de modifier certaines formules d’indexation – voir les commentaires ci-dessus. Le but n’était pas de consentir à d’éventuelles modifications qui auraient permis d’apporter des réductions futures non assujetties à l’autorisation du surintendant.
L’intention a été clarifiée et un libellé a été ajouté dans la section Principes généraux et considérations pour confirmer que le BSIF n’autoriserait pas une modification qui permettraient éventuellement de réduire davantage les prestations accumulées.
Commentaire 4
Le BSIF devrait limiter le scénario à une modification qui « pourrait » réduire une prestation accumulée en fonction de l’indexation et clarifier son intention.
Réponse du BSIF au commentaire 4
Voir les commentaires ci-dessus.
Des modifications ont été apportées pour tenir compte de cette proposition.
Section 3 – Principes généraux et considérations
Commentaire 1
On pourrait croire que la phrase « l’employeur ou l’administrateur doit tenir compte des intérêts de tous les groupes touchés […] et exercer son pouvoir discrétionnaire de manière uniforme pour décider des réductions qui peuvent s’appliquer à chacun des groupes touchés » laisse entendre que toute réduction des prestations devrait être appliquée également à tous les groupes touchés.
De plus, le fait d’agir de manière uniforme est un concept fiduciaire. Dans le cas d’une modification apportée par le promoteur d’un régime à employeur unique, le promoteur ne peut être assujetti qu’à une obligation de bonne foi plutôt qu’à des obligations fiduciaires.
Le BSIF devrait supprimer la référence concernant le fait d’agir de manière uniforme, surtout lorsqu’il s’agit d’établir une distinction entre les régimes à cotisations négociées et les régimes de retraite à employeur unique.
Réponse du BSIF au commentaire 1
Même si les administrateurs de régime sont toujours tenus de respecter une norme fiduciaire, le BSIF ne s’attend pas nécessairement à ce qu’un employeur ou un administrateur applique une réduction de prestations de façon égale à tous les groupes touchés. Nous nous attendons à ce que l’administrateur de régime tienne compte des circonstances particulières du régime au moment d’apporter toute modification, et à ce que les modifications soient de manière à tenir compte des intérêts de tous les groupes touchés.
La mention « exercer son pouvoir discrétionnaire de manière uniforme » a été supprimée.
Commentaire 2
La description des tâches et de nouvelles références à l’« employeur » ne reflètent pas la nature juridique et les rôles distincts de l’employeur et de l’administrateur.
Réponse du BSIF au commentaire 2
Le BSIF a ajouté des références à l’employeur à certains endroits dans la section « Principes généraux et considérations » afin de tenir compte du fait que, dans de nombreux régimes, c’est l’employeur qui propose la modification. Nous croyons que les références aux employeurs ou aux administrateurs sont appropriées.
Aucun changement n’a été apporté pour tenir compte de cette proposition.
Section 3.2 – Pouvoirs de modification des régimes autres que les régimes à cotisations négociées
Commentaire 1
Le guide d’instructions indique que le BSIF s’attend à ce qu’une personne dont les prestations de pension sont touchées par une modification réductrice approuve cette dernière par écrit.
Dans certaines situations, il peut être approprié d’obtenir le consentement non unanime des participants touchés par une modification réductrice. Par exemple : i) lorsque certains participants sont introuvables; ii) lorsque certains participants sont incapables de donner leur consentement en raison de problèmes de capacité; iii) lorsque certains participants touchés refusent de donner leur consentement comme moyen de négociation avec l’employeur; ou iv) dans un cas d’insolvabilité, un tribunal supervise un processus de restructuration.
Réponse du BSIF au commentaire 1
Le libellé a été modifié pour préciser que le surintendant tiendra compte de la mesure dans laquelle les parties touchées sont d’accord avec la modification réductrice, ainsi que de tous les autres facteurs pertinents au moment de décider s’il autorise ou non la modification.
Commentaire 2
Le passage de l’obtention d’un consentement unanime à l’obtention du consentement individuel des participants du régime (ou du consentement d’un agent négociateur au nom d’un participant syndiqué) reflète l’intention du projet de loi C-27 qui a été vivement contesté par de nombreux groupes.
L’obtention du consentement individuel exerce une pression excessive sur les retraités et les survivants, et permet aux anciens employeurs d’exercer une pression sur chaque retraité pour les inciter à accepter les changements.
Le consentement individuel pourrait également favoriser la coercition de ces personnes.
La modification du mécanisme de consentement pourrait entraîner un conflit de travail, car les employeurs seraient déterminés à se décharger des risques liés aux pensions en obtenant les consentements nécessaires au moyen d’une interruption de travail.
Les changements proposés ne respectent pas la notion de consentement éclairé.
Il n’est pas clair si ces changements font en sorte que si un retraité ou un survivant n’approuve pas les changements, sa pension pourrait être modifiée.
Réponse du BSIF au commentaire 2
Si l’administrateur d’un régime n’a pas le pouvoir d’apporter une modification réductrice et que l’on doit obtenir le consentement des personnes touchées, toute personne à qui l’on demande de consentir à une modification réductrice doit avoir l’occasion d’exprimer ses préoccupations au surintendant quant au moyen utilisé pour obtenir son consentement.
Un ajout a été fait au guide d’instructions pour mettre l’accent sur l’obligation pour l’administrateur du régime d’informer toute personne à qui l’on demande d’accepter une modification réductrice de cette possibilité.
Un libellé a été ajouté pour préciser que le BSIF ne considérerait pas qu’un syndicat représente les participants ayant droit à une rente différée et les retraités même s’ils sont encore membres dudit syndicat.
Un ajout a été fait aux sections 3.2 et 3.4 pour préciser que l’avis aux participants touchés doit indiquer que ceux-ci ont la possibilité de présenter des observations au surintendant quant au moyen utilisé pour obtenir le consentement relativement à la modification proposée.
Un libellé a été ajouté aux exigences de préavis concernant les inclusions que le BSIF s’attend à voir aux fins du consentement éclairé.
Comme il est indiqué ci-dessus, le guide indique maintenant que le surintendant tiendra compte de la mesure dans laquelle les parties touchées sont d’accord avec la modification réductrice, ainsi que de tous les autres facteurs pertinents au moment de décider s’il autorise ou non la modification.
Commentaire 3
Lorsque la convention collective contient les modalités du régime de retraite, l’employeur ne peut pas simplement demander à chaque participant de consentir à modifier une condition d’emploi négociée collectivement. Lorsque les modalités du régime de retraite ne sont pas constituées en vertu d’une convention collective, le consentement individuel ne doit pas être utilisé sous la contrainte dans le but de surmonter un obstacle dans un régime de retraite.
Réponse du BSIF au commentaire 3
On a ajouté une précision indiquant que si un syndicat négocie collectivement pour en arriver à l’établissement d’un régime de retraite, le BSIF envisagera la possibilité d’obtenir le consentement de l’agent négociateur au nom des participants actifs syndiqués. Tout consentement relatif à une modification n’est pas déterminant, mais il sera pris en compte, entre autres facteurs, dans la décision d’autoriser ou non la modification. Comme il a été mentionné précédemment, le surintendant acceptera les observations qui lui sont présentées sur les moyens utilisés pour obtenir le consentement des participants, afin de donner suite aux préoccupations concernant toute possibilité de coercition.
Voir les autres modifications susmentionnées concernant les exigences de préavis.
Section 3.5 – Rapport actuariel (simulation de crise)
Commentaire
Une nouvelle exigence en matière de simulation de crise devrait être supprimée, parce qu’elle ressemble aux exigences de modélisation utilisées comme justification dans les efforts législatifs visant à permettre la conversion rétroactive de régimes à prestations déterminées en régimes à prestations cibles.
Réponse du BSIF
Le BSIF s’est toujours attendu à ce qu’un régime tienne compte de la viabilité à long terme au moment de l’examen d'une modification réductrice. Nous avons ajouté une référence à la simulation de crise afin de préciser nos attentes relativement à ce que constitue une « démonstration de la capacité continue du régime de satisfaire aux exigences minimales de capitalisation de la LNPP ».
Aucun changement n’a été apporté pour tenir compte de cette proposition.
Section 4 – Exigences de production
Commentaire
Le guide d’instructions énonce l’exigence de soumettre tous les textes du régime actuels et historiques, ainsi que les documents connexes relatifs au pouvoir de modifier le régime lors de la présentation d’une demande de modification réductrice. Cette exigence est trop onéreuse. Il peut être difficile pour les régimes de longue date de se conformer à cette exigence.
Il faudrait proposer une approche plus souple, par exemple, exiger que tous les documents historiques disponibles et pertinents soient soumis si le BSIF détermine que cela est nécessaire, ou exiger la production de tous les documents historiques que l’administrateur a en sa possession. Sinon, le libellé suivant pourrait être ajouté : « une attestation selon laquelle l’administrateur a pris les mesures raisonnables pour chercher touts les autres documents pertinents ».
Réponse du BSIF
L’employeur ou l’administrateur a la responsabilité de conserver les documents historiques. Si le BSIF n’a pas accès aux documents historiques, il ne sera pas en mesure de déterminer si le libellé actuel permettant d’apporter des modifications réductrices a été intégré comme il se doit à un régime. Si les documents ne sont pas disponibles, on pourrait croire que les documents du régime n’incluent pas le pouvoir d’apporter une modification réductrice.
Aucun changement n’a été apporté pour tenir compte de cette proposition.