Audit de l’approvisionnement et des marchés

1. Contexte

Au Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF), l’approvisionnement constitue une activité organisationnelle essentielle; près de 990 marchés^{Note de bas de page 1} totalisant 56 millions de dollars^{Note de bas de page 2} ont été attribués entre le 1^er avril 2019 et le 30 juin 2021. La capacité de mener efficacement à bien les activités d’approvisionnement contribue de façon importante à la réalisation des objectifs stratégiques du BSIF et au respect de ses besoins opérationnels courants.

Le BSIF étant un organisme du gouvernement du Canada, ses activités d’approvisionnement doivent être conformes à une gamme de politiques et de cadres régissant les marchés de l’État, dont la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor (CT), la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et ses propres directives, comme le tableau de délégation des pouvoirs - marchés.

Ces politiques et cadres sont conçus pour favoriser l’intendance financière et la transparence par l’entremise d’un système multicouches de contrôles afin que les marchés de l’État puissent résister à l’examen du public. La complexité des contrôles est motivée par une gamme de facteurs dont la valeur des marchés, les accords commerciaux, les méthodes de sollicitation et la nature des biens acquis.

En plus d’assurer la conformité à ces instruments, la fonction d’approvisionnement est chargée d’assurer l’efficacité opérationnelle, la transparence et la reddition de comptes au public. Cela est particulièrement important puisque le pouvoir de passation des marchés est centralisé auprès du Secteur des services intégrés, où la fonction d’approvisionnement doit être agile et souple de manière à combler rapidement et de manière efficiente les besoins des clients en approvisionnement.

L’approvisionnement au BSIF

Au BSIF, le pouvoir de passation des marchés relève principalement de l’équipe de l’Approvisionnement et des Marchés, sauf en ce qui touche l’obtention de certains biens et services qui relèvent des attributions des Services de la sécurité et des installations (SSI). L’équipe de l’Approvisionnement et des Marchés du BSIF, qui a accordé 598 marchés totalisant 35,38 millions de dollars au cours de la période visée par notre audit, assure l’obtention de biens et de services pour le compte de clients dans l’ensemble du BSIF. L’équipe de l’Approvisionnement et des Marchés du BSIF répond aux demandes des clients en gérant le processus d’approvisionnement, notamment en aiguillant les marchés vers les instances décisionnelles appropriées.

Description texte - Processus d’approvisionnement

Le client commence par déposer une demande en y joignant l’approbation en vertu de l’article 32 et les documents à l’appui. La demande est ensuite transmise à l’équipe de l’Approvisionnement et des Marchés qui valide la stratégie, vérifie les documents et exécute le processus d’approvisionnement. La demande est ensuite envoyée à l’instance décisionnelle (interne ou externe) qui donne son approbation en vertu de l’article 41. Une fois approuvé, le marché est géré par le client, qui doit également donner son approbation, en vertu de l’article 34.  

Par comparaison, l’équipe des SSI, qui ont traité 361 marchés totalisant près de 6,21 millions de dollars (en plus du versement de 37,4 millions en paiements de loyer à Services publics et Approvisionnement Canada) au cours de la période visée par notre audit, mène des activités d’approvisionnement non pas sur demande, mais en réponse à leurs propres besoins opérationnels. Cela comprend notamment la fourniture de services de sécurité (comme la vérification des antécédents des employés et les services de commissionnaire) et la réponse aux besoins liés aux installations (mobilier, télécommunications, soutien aux projets d’investissement dans les installations comme le programme PIVOT, etc.). Les activités d’approvisionnement des SSI sont soumises à des seuils régissant la valeur des marchés et le type d’approvisionnement.

Missions d’audit antérieures

La plus récente mission d’audit (audit de l’Approvisionnement et des Marchés de 2018-2019) a permis de constater que, même si la conception des activités de passation de marchés favorisent généralement la conformité, d’autres travaux s’imposaient pour formaliser les procédures et les pratiques, surtout dans le cas des du volet approvisionnement des SSI. L’audit de 2016-2017 des Installations et services administratifs (maintenant les SSI) recommandait également de documenter davantage les lignes directrices en matière d’approvisionnement.

Depuis l’audit de 2018-2019, la direction a réalisé maintes activités pour examiner les processus et cerner les points à améliorer. On a notamment procédé à un examen des processus selon le modèle LEAN, mené un sondage auprès des clients et mis à profit les leçons tirées d’un examen interne des dossiers d’approvisionnement. À la lumière de ces activités, la direction a lancé plusieurs initiatives pour améliorer les consignes à l’intention des clients et mettre à jour les principaux documents.

2. L’audit

2.1 Objectif

La mission visait à évaluer :

• le caractère adéquat, l’efficacité et l’efficience des processus d’approvisionnement et de passation des marchés;

• la conformité avec les politiques et les règlements applicables.

2.2 Portée

L’audit portait sur les activités d’approvisionnement menées entre le 1^er avril 2019 et le 30 juin 2021 et a évalué :

• la conception et l’efficacité opérationnelle des principaux processus et contrôles de passation des marchés et d’approvisionnement;

• la conformité avec les lois, directives, règlements et politiques applicables;

• la mise en œuvre des recommandations d’audit et des plans d’action de la direction issus de l’audit de l’approvisionnement et des marchés de 2018-2019.

La période visée par l’audit chevauche la transition à l’environnement de télétravail en raison de la COVID‑19, qui a obligé les équipes d’approvisionnement à passer d’un processus largement fondé sur des documents papier à la gestion de dossiers numériques. Par souci d’une représentation égale, les marchés attribués avant et après cette transition ont été identifiés séparément.

Notre audit ne portait ni sur les activités d’approvisionnement et de passation de marchés menées par des autorités contractantes externes comme Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) ou Services partagés Canada (SPC), ni sur les processus liés aux créditeurs.

2.3 Approche et méthodologie

L’audit a été réalisé en appliquant les procédures suivantes :

• examen des politiques et procédures applicables, dont les politiques du CT, les politiques propres au BSIF, et de documents traitant des processus et des procédures;

• revues et entrevues avec divers employés de l’équipe de l’Approvisionnement;

• contrôle d’un échantillon de 79 dossiers choisis dans un but statistique, avec un échantillon subjectif et un contrôle fondé sur l’analytique des données dans la mesure possible.

2.4 Déclaration de conformité

L’audit s’est déroulé conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes et à la Politique sur l’audit interne du CT, comme en témoignent les résultats du Programme d’assurance et d’amélioration de la qualité.

3. Vue d’ensemble des résultats de l’audit

3.1 Sommaire des résultats

Dans l’ensemble, les processus d’approvisionnement du BSIF sont conformes aux exigences internes et externes; on ne constate pas de différences significatives sur le plan de la conformité entre les échantillons pré- et post-COVID. On a relevé des points à améliorer dans des domaines comme l’examen de la qualité, le triage des demandes de passation de marché, le traitement des marchés exceptionnels et l’efficacité de la prestation des services à la clientèle.

3.2 Réponse de la direction

La direction accepte les constatations et a établi des plans d’action pour chaque recommandation décrite dans les sections pertinentes, toutes les recommandations devant être mises en œuvre d’ici le 31 mars 2023.

4. Observations et recommandations

4.1 Conformité globale de l’approvisionnement

 

Les activités d’approvisionnement de l’État doivent respecter des exigences établies, dont celles de la Politique sur les marchés du CT, les consignes de SPAC sur l’utilisation des outils d’approvisionnement et les contrôles financiers mentionnés dans la LGFP, de même que la Délégation des pouvoirs de signature en matière de finances et le tableau de délégation des pouvoirs - marchés.

Les processus de passation des marchés sont efficaces pour assurer le respect général des lois, directives, règlements et politiques applicables. Un échantillon statistique de 79 dossiers (40 marchés traités par l’équipe de l’Approvisionnement et des Marchés et 39 marchés traités par les SSI) a été constitué et examiné pour en vérifier la conformité. On n’a relevé que les trois exceptions suivantes :

• Un marché a été attribué par une autorité contractante au‑delà de la limite qui lui a été déléguée.

• Un marché n’a pas fait l’objet d’au moins trois estimations comme l’exigent les modalités d’une offre à commandes.

• Un marché administratif prévoyant le partage des frais de commissionnaire n’a pas été signé avant son entrée en vigueur.

Ces trois exceptions sont des cas isolés; il n’y a pas eu de répétitions dans l’échantillon. Dans l’ensemble, la conception et la mise en œuvre des processus de passation des marchés sont suffisantes pour assurer la conformité générale.

4.2 Examen qualitatif des activités d’approvisionnement

Rapports de divulgation proactive

Les Lignes directrices sur la divulgation proactive des marchés du CT exigent que tous les marchés et leurs modifications d’une valeur supérieure à 10 000 $ soient divulgués chaque trimestre dans le cadre des initiatives pangouvernementales de transparence.

Le processus en vigueur au BSIF s’appuie sur un rapport SAP conçu précisément pour les rapports de divulgation proactive, ces derniers faisant l’objet d’un examen manuel avant que les marchés admissibles ne soient rendus publics. On a évalué l’exhaustivité des rapports de divulgation proactive en effectuant une comparaison avec les marchés créés par SAP. Au cours de la période visée par notre audit, 40 des 547 marchés devant être déclarés ne l’ont pas été.

À défaut de mécanismes de rapprochement, l’examen manuel en place ne suffit pas à déceler les lacunes sur le plan de l’exhaustivité, surtout si on constate que le rapport SAP est incomplet. De plus, alors que des marchés peuvent être créés dans SAP après la date limite de dépôt des rapports, aucun mécanisme n’a été établi pour veiller à ce que ces marchés figurent comme il se doit dans le rapport.

La communication d’informations inexactes ou incomplètes pourrait miner la confiance du public envers la présentation des rapports et exposer davantage le BSIF au risque d’atteinte à la réputation.

Examens de la qualité

Le processus actuel d’examen de la qualité du BSIF pour les opérations d’approvisionnement repose sur deux instruments clés : le formulaire de planification et d’approbation de marché (FPAM) et la liste de vérification de l’examen par les pairs (LVEP). Ces deux instruments fournissent des consignes aux agents d’approvisionnement et aident à vérifier si les dossiers sont complets et comportent les autorisations appropriées.

L’équipe de l’Approvisionnement et des Marchés emploie systématiquement ces outils, qui permettent de s’assurer efficacement que les dossiers ont été approuvés comme il se doit et renferment les documents d’appui pertinents.

La fonction d’approvisionnement des SSI a adopté ces outils en novembre 2019 et soumet les dossiers d’approvisionnement à des examens de la qualité depuis lors. C’est ainsi qu’à peine 29 des 39 dossiers des SSI que nous avons contrôlés étaient soumis aux exigences visant les examens de qualité. Parmi ces 29 dossiers des SSI :

• le FPAM était complet et versé au dossier dans 76 % des cas (22 dossiers sur 29);

• la LVEP était complète et versée au dossier dans 79 % des cas (23 dossiers sur 29).

Puisque les outils d’examen de la qualité n’ont pas été systématiquement employés, d’autres lacunes ont été décelées dans les dossiers d’approvisionnement des SSI, y compris des documents manquants et des erreurs relatives aux données dans SAP (noms de vendeurs et dates d’attribution des marchés incorrects, etc.). Des examens de la qualité insuffisants font que les dossiers d’approvisionnement sont plus susceptibles de comporter des erreurs et des incohérences, ce qui pourrait mener au non-respect des exigences en matière d’approvisionnement ou à l’inefficacité des processus.

4.3 Prise en charge et triages des demandes de passation de marché

 

Les opérations d’approvisionnement traitées par le BSIF diffèrent au chapitre de leur nature, de leur valeur monétaire et de la complexité des contrôles en vertu de la Politique sur les marchés du CT. Afin de prioriser adéquatement les ressources, il faut tenir compte du risque tout au long du processus d’approvisionnement, de la prise en charge de la demande à l’attribution du marché.

L’équipe de l’Approvisionnement et des Marchés a mis en place de nombreux instruments, dont les suivants, pour trier les marchés au fil des étapes du processus d’approvisionnement :

• le guide d’affectation des travaux (Work Allocation Guide), qui décrit la façon de trier les demandes d’approvisionnement au moment de leur prise en charge;

• la ligne directrice sur l’approbation de la stratégie d’approvisionnement et des marchés (Guideline on Procurement Strategy and Contract Approval) (la « ligne directrice »), qui énonce les exigences en matière d’examen et d’approbation interne;

• le tableau de délégation des pouvoirs - marchés (Contracting Delegation Chart), qui définit la subdélégation des pouvoirs d’approbation de la passation de marchés (article 41 de la LGFP).

Bien que ces instruments classent les marchés entre différents sous‑groupes, les facteurs qui sous‑tendent ce classement ne sont pas uniformes. Plus précisément, le tableau de délégation des pouvoirs - marchés utilise le type de bien et la valeur monétaire pour classer les marchés, alors que les deux autres instruments utilisent d’autres classements en fonction du type de marché, de la valeur monétaire et du processus de demande de soumissions. Ces instruments ont été élaborés et mis en place à des moments différents et n’ont pas été revus pour s’assurer que les marchés sont traités de manière uniforme à divers stades du processus d’approvisionnement.

C’est ainsi qu’un marché peut être soumis à divers niveaux d’intervention entre la préparation, l’examen, l’approbation et l’attribution. Par exemple, un marché de service à fournisseur unique de moins de 5 000 $ peut être préparé et attribué par un adjoint des marchés selon le guide d’affectation des travaux et le tableau des pouvoirs de passation de marchés, ce qui correspondrait à un marché représentant un risque faible. Par contre, d’après la ligne directrice, ce marché devrait être signalé à plusieurs échelons supérieurs et être examiné par un gestionnaire entre sa préparation et son attribution, ce qui correspond à un marché à risque élevé.

De plus, la ligne directrice exige que, sauf pour un certain nombre de modifications et de commandes subséquentes à une offre à commandes, tous les types de marchés doivent être examinés par un agent principal en chef des marchés ou par un supérieur. Cette exigence fait en sorte que presque tous les marchés sont acheminés à un seul point d’examen. Même si la ligne directrice est censée faciliter le triage de l’approbation de la passation des marchés, elle n’est pas bien conçue pour obtenir ce résultat.

À défaut d’une approche cohérente et fondée sur le risque pour le triage et l’approbation des opérations d’approvisionnement, l’équipe de l’Approvisionnement et des Marchés pourrait ne pas être en mesure de prioriser efficacement ou de mener à bien ces opérations rapidement et de manière efficiente.

4.4 Traitement des marchés exceptionnels

Utilisation des offres à commande obligatoires

La Politique sur les marchés du CT exige que, pour certains biens spécifiques et sauf pour des exemptions limitées, tous les organismes du gouvernement fédéral utilisent des offres à commandes établies par ASPC. Une exemption visant le recours à une offre à commandes peut être accordée s’il existe un besoin opérationnel justifiable qu’un fournisseur inscrit sur l’offre à commandes ne peut combler.

À l’heure actuelle, pour obtenir une exemption à l’égard des offres à commandes obligatoires, l’équipe de l’Approvisionnement et des Marchés soumet le cas à l’examen et à l’approbation de la haute direction sur la base de la justification fournie par le client. Or, cette pratique n’est pas officielle; il n’y a ni consignes sur la documentation de la justification, ni instances décisionnelles définies aux fins de ces exemptions.

Parmi tous les marchés attribués pour un groupe de biens obligatoire, trois n’ont pas fait l’objet d’une offre à commandes, comme cela aurait dû être le cas, et aucune justification de l’exemption n’a été consignée au dossier. En outre, les trois exemptions ont été approuvées à des échelons différents et l’un de ces cas n’a pas été porté à l’attention des échelons supérieurs conformément aux processus d’approbation habituels.

En l’absence d’un mécanisme formel d’approbation des marchés exceptionnels, des exemptions pourraient être accordées sans que les instances d’approvisionnement appropriées en soient informées, et le BSIF pourrait ne pas être en mesure de bien justifier ses décisions en cas de plainte d’un vendeur ou d’examen externe.

Approvisionnement d’urgence

La Politique sur les marchés du CT prévoit des exemptions à l’égard des processus habituels de passation des marchés lorsqu’il faut procéder à l’approvisionnement de manière urgente et qu’un retard serait préjudiciable à l’intérêt public.

À l’heure actuelle, il n’y a pas de processus établi pour documenter et approuver les demandes urgentes. Quatre des 39 dossiers d’approvisionnement des SSI que nous avons examinés portaient sur des demandes urgentes et, même si le recours aux exemptions d’urgence était justifié dans ces cas, la documentation d’appui au dossier était insuffisante pour faire état de la justification pertinente ou des approbations obtenues.

L’absence de processus établi pour les demandes urgentes ajoute au risque opérationnel lié aux incohérences et aux erreurs, en plus d’accroître le risque d’atteinte à la réputation découlant de situations où des exemptions ont été accordées sans être suffisamment justifiées.

4.5 Efficacité de la prestation des services à la clientèle

Mesure du rendement

À titre de fonction centralisée, l’équipe de l’Approvisionnement et des Marchés est chargée de fournir des services d’approvisionnement au BSIF. La capacité de l’équipe de mesurer efficacement son rendement peut faciliter la planification opérationnelle de cette dernière et celle de ses clients.

Plusieurs normes de service ont été élaborées, et l’on s’attend à ce qu’elles soient respectées pour 80 % des activités de passation des marchés. Par contre, ces normes ne visent que le processus intégral d’approvisionnement; elles ne sont pas ventilées en fonction de chacune des étapes. Par exemple, normalement, un processus concurrentiel de demande de propositions devrait être achevé dans un délai de 35 jours à compter de la date où le client fournit une documentation complète. Puisque la norme ne détaille pas l’échéance de la contribution ultérieure du client ou la participation d’intervenants externes, l’équipe de l’Approvisionnementet des Marchés a moins de contrôle sur le respect des normes de service.

Même si des normes de service ont été mises en place, il n’y a pas de suivi du rendement au regard de ces dernières et on n’a pas établi de processus ou d’outils nécessaires au suivi du rendement. Par exemple, même si les jalons comportent des dates d’échéance dans SAP et que cela pourrait servir au suivi des normes de service, ces champs ne sont pas systématiquement utilisés et ne peuvent donc pas éclairer de manière fiable la mesure du rendement.

Pour ce qui est des dossiers examinés où le BSIF avait respecté le pouvoir de passation des marchés qui lui avait été délégué, le nombre de jours écoulés entre la demande de passation de marché et son approbation variait entre 1 et 164 jours ouvrables. Or, tel qu’il est indiqué ci‑dessus, l’information contenue dans les dossiers est insuffisante pour se prononcer au sujet des délais de traitement.

Sans une compréhension suffisante du rendement actuel, l’équipe de l’Approvisionnement et des Marchés pourrait ne pas être en mesure de cerner les aspects à améliorer ou de combler les besoins des clients de manière satisfaisante.

Consignes à l’intention des clients

À titre de fonction de service centralisée, l’équipe de l’Approvisionnement et des Marchés est chargée de fournir aux clients des consignes au sujet de leurs rôles et de leurs responsabilités dans le cadre du processus d’approvisionnement.

À cette fin, l’équipe a élaboré des produits de formation et des outils axés sur la gestion de l’approvisionnement et des marchés à l’intention de ses clients. Or, ces produits et outils ne sont pas archivés dans un endroit central ou aisément accessible aux clients, et la formation n’est donnée que sur demande.

C’est ainsi que les clients qui n’effectuent pas couramment des opérations d’approvisionnement doivent s’appuyer sur des consignes ponctuelles fournies par l’équipe de l’Approvisionnement et des Marchés. Dans le cas des dossiers examinés, les divisions clientes comptant le moins de demandes sont celles qui ont eu besoin du plus de temps pour préparer tous les documents nécessaires à l’amorce du traitement du marché.

Lors d’un sondage mené en juin 2021 par la Division des communications et de l’engagement pour le compte de l’équipe de l’Approvisionnement et des Marchés, des clients ont indiqué ne pas comprendre les processus et les attentes au chapitre de l’approvisionnement. D’après le sondage, 39 % des clients ont indiqué qu’ils ont eu de la difficulté à trouver l’information sur les processus d’approvisionnement. Les clients ne comprenaient guère non plus les jalons du processus d’approvisionnement; 50 % d’entre eux ont dit que les marchés avaient été attribués plus tardivement que ce à quoi ils s’attendaient.

Le caractère fragmentaire des consignes destinées au client explique en outre que la plupart des confirmations de commande au BSIF ont été émises pendant la période visée par notre audit. C’est ainsi que 88 % (15/17) des confirmations de commande ont été émises directement en raison du manque de connaissances de la part du client, notamment une incompréhension des circonstances nécessitant des processus formels d’approvisionnement, des responsabilités du client au chapitre de la gestion des marchés et des approbations appropriées requises.

Si les consignes et la formation fournies aux clients sont insuffisantes, cela accroît le risque d’erreurs et de retards, en plus d’ajouter aux ressources dont l’équipe de l’Approvisionnement et des Marchés a besoin aux fins de soutien.

Annexe A – Notation des recommandations

Les recommandations sont notées afin d’aider la direction à affecter les ressources nécessaires pour combler les lacunes relevées et/ou améliorer les contrôles internes et/ou l’efficience opérationnelle. Ces notes ne sont fournies qu’à titre informatif. La direction doit les évaluer selon sa propre expérience et sa propension à prendre des risques.

Les recommandations sont notées en fonction des définitions suivantes :

• Risque élevé : une attention immédiate est requise compte tenu d’une lacune importante sur le plan d’un contrôle (c.-à-d. qu’il n’y a pas de contrôle ou le contrôle est mal conçu ou ne fonctionne pas efficacement) ou d’une possibilité d’améliorer sensiblement les opérations.

• Risque modéré : lacune à combler sur le plan d’un contrôle ou amélioration opérationnelle à apporter à court terme.

• Risque faible : recommandation non essentielle à laquelle on peut donner suite pour renforcer un contrôle interne ou en améliorer l’efficience, normalement à peu de frais et d’efforts. Les notes individuelles ne doivent pas être considérées seules; il faut tenir compte aussi de leur effet sur d’autres objectifs.